Menakar Pilkada Melaui DPRD

 

Oleh : Dr. Bachtiar – Pengajar HTN/Akademisi Pascasarjana UNPAM

Wacana pemilihan kepala daerah melalui DPRD kembali mengemuka di ruang publik dan segera memantik perdebatan yang luas. Isu ini bukan hal baru dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia, tetapi kemunculannya kembali pada saat demokrasi elektoral sedang menghadapi berbagai tantangan justru menempatkannya sebagai persoalan serius yang patut dikaji secara mendalam.

Perdebatan mengenai pilkada tidak semata soal teknis pemilihan atau efisiensi anggaran negara, melainkan menyentuh pertanyaan fundamental yakni bagaimana demokrasi lokal dimaknai, dijalankan, dan dilindungi dalam negara hukum yang berdaulat rakyat.

Di satu sisi, terdapat pandangan yang melihat pilkada langsung sebagai sumber berbagai problematika: biaya politik yang tinggi, maraknya politik uang, konflik horizontal, hingga korupsi kepala daerah pasca-terpilih.

Di sisi lain, terdapat kekhawatiran bahwa mengembalikan pemilihan kepala daerah ke DPRD justru akan menandai kemunduran demokrasi, mengerdilkan partisipasi rakyat, dan memperkuat dominasi elite politik lokal. Perdebatan ini menuntut analisis yang jernih, tidak emosional, dan tidak pula terjebak pada romantisme demokrasi prosedural.

Legal tetapi Tidak Netral

Secara normatif, pemilihan kepala daerah melalui DPRD tidak dapat serta-merta dinyatakan inkonstitusional. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 menyebutkan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota “dipilih secara demokratis”, tanpa menentukan secara eksplisit apakah pemilihan tersebut harus dilakukan secara langsung oleh rakyat atau melalui mekanisme perwakilan. Frasa ini membuka ruang tafsir yang fleksibel dan memberikan keleluasaan bagi pembentuk undang-undang untuk merancang model pemilihan yang dianggap paling sesuai.

Namun, konstitusionalitas tidak dapat dipahami secara sempit sebagai sekadar kesesuaian teks undang-undang dengan UUD. Dalam praktik ketatanegaraan Indonesia pasca-reformasi, pilkada langsung telah berkembang menjadi konvensi konstitusional, yakni praktik yang diterima dan diinternalisasi sebagai pengejawantahan kedaulatan rakyat di tingkat lokal. Mengubah praktik ini berarti bukan hanya mengubah desain hukum, tetapi juga menggeser makna demokrasi yang telah hidup dalam kesadaran publik selama lebih dari dua dekade.

Oleh karena itu, meskipun secara hukum dimungkinkan, pemilihan kepala daerah melalui DPRD bukanlah pilihan yang netral secara politik dan demokratis. Ia membawa implikasi serius terhadap relasi negara dan warga, serta terhadap legitimasi kekuasaan di tingkat lokal.

Selain itu, dalam kerangka negara hukum demokratis, konstitusi tidak hanya dipahami sebagai dokumen normatif yang statis, melainkan sebagai living constitution yang maknanya berkembang seiring dinamika sosial dan politik. Tafsir terhadap frasa “dipilih secara demokratis” tidak dapat dilepaskan dari prinsip kedaulatan rakyat sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945.

Dalam konteks ini, pilkada langsung berfungsi sebagai instrumen konkret untuk mengaktualisasikan kedaulatan tersebut di tingkat lokal. Karena itu, perubahan mekanisme pemilihan kepala daerah melalui DPRD berpotensi menimbulkan ketegangan konstitusional secara substantif, meskipun tidak secara eksplisit bertentangan dengan teks UUD. Ketegangan ini muncul ketika desain hukum yang baru justru menjauhkan rakyat dari ruang pengambilan keputusan yang berdampak langsung pada kehidupan mereka.

Lebih jauh, dari perspektif praktik putusan Mahkamah Konstitusi, demokrasi tidak pernah dipahami secara minimalistik. MK secara konsisten menempatkan prinsip partisipasi, keterbukaan, dan akuntabilitas sebagai elemen esensial dari demokrasi konstitusional. Dalam kerangka tersebut, pilkada langsung tidak hanya dipandang sebagai mekanisme pemilihan, tetapi juga sebagai sarana penguatan legitimasi kekuasaan daerah dan kontrol publik terhadap penyelenggaraan pemerintahan.

Oleh karena itu, menggeser pemilihan kepala daerah ke DPRD tanpa penguatan signifikan terhadap integritas, transparansi, dan representativitas lembaga perwakilan berisiko menciptakan democratic deficit di tingkat lokal. Situasi ini pada akhirnya dapat melemahkan ruh konstitusi itu sendiri, yang menempatkan rakyat sebagai sumber utama legitimasi kekuasaan.

Demokrasi Substantif dan Soal Legitimasi

Demokrasi tidak hanya menyangkut prosedur elektoral, tetapi juga legitimasi kekuasaan. Kepala daerah yang dipilih langsung oleh rakyat memperoleh mandat politik yang kuat karena sumber kewenangannya jelas: suara warga. Mandat ini menjadi fondasi penting bagi efektivitas kepemimpinan, stabilitas pemerintahan, serta penerimaan sosial terhadap kebijakan publik, termasuk kebijakan yang tidak populer.

Pemilihan kepala daerah melalui DPRD berpotensi melemahkan legitimasi tersebut karena relasi pertanggungjawaban bergeser dari rakyat kepada konfigurasi kekuatan politik di parlemen daerah. Dalam kondisi ideal – ketika DPRD benar-benar representatif, akuntabel, dan berintegritas – mekanisme ini mungkin dapat diterima. Namun, dalam realitas politik Indonesia, kepercayaan publik terhadap partai politik dan DPRD masih relatif rendah, sehingga DPRD kerap dipersepsikan sebagai arena kompromi elite, bukan representasi aspirasi rakyat.

Dalam perspektif teori legitimasi modern, khususnya keadilan prosedural (procedural justice), legitimasi tidak semata ditentukan oleh hasil atau efektivitas kebijakan, melainkan oleh persepsi publik terhadap keadilan, inklusivitas, dan transparansi proses pengambilan keputusan.

Ketika warga merasa dilibatkan secara langsung dalam menentukan pemimpinnya, mereka cenderung menerima otoritas pemerintah dan mematuhi kebijakan secara sukarela. Dalam kerangka ini, pilkada langsung berfungsi sebagai instrumen penting pembentukan kepercayaan publik dan legitimasi pemerintahan daerah.

Sebaliknya, pemilihan melalui DPRD mempersempit pengalaman demokratis warga dan mereduksi partisipasi menjadi keterwakilan yang bersifat tidak langsung. Dalam situasi di mana relasi antara wakil dan konstituen belum kuat, kepala daerah berisiko dipersepsikan sebagai produk kompromi elite, bukan sebagai representasi kehendak kolektif masyarakat. Persepsi ini melemahkan legitimasi sosial kepala daerah dan mengikis rasa memiliki publik terhadap kebijakan dan program pembangunan.

Dalam jangka panjang, lemahnya legitimasi substantif dapat berdampak sistemik pada tata kelola pemerintahan daerah. Pemerintahan yang miskin dukungan sosial cenderung mengandalkan pendekatan koersif atau transaksional untuk menjaga stabilitas, alih-alih membangun konsensus dan partisipasi.

Hal ini berpotensi menciptakan lingkaran masalah baru, yakni rendahnya kepercayaan publik mendorong rendahnya kepatuhan, yang pada gilirannya memperlemah efektivitas kebijakan dan memperburuk persepsi terhadap institusi politik.

Oleh karena itu, perdebatan mengenai pemilihan kepala daerah melalui DPRD tidak semata menyangkut desain pemilihan, melainkan menyentuh fondasi legitimasi demokrasi lokal itu sendiri.

Ilusi Efisiensi dan Politik Biaya Tinggi

Salah satu argumen paling sering dikemukakan untuk mendukung pemilihan melalui DPRD adalah efisiensi. Pilkada langsung dianggap mahal, menyedot anggaran negara, dan memicu biaya politik yang tinggi bagi kandidat. Argumentasi ini sekilas tampak rasional, tetapi perlu diuji secara kritis.

Pertama, mahalnya pilkada langsung tidak semata-mata disebabkan oleh mekanisme pemilihan, melainkan oleh ekosistem politik yang tidak sehat, lemahnya pengaturan pendanaan politik, mahalnya mahar partai, dan penegakan hukum yang tidak konsisten. Mengubah mekanisme pemilihan tanpa memperbaiki ekosistem ini berisiko hanya memindahkan biaya politik dari arena publik ke ruang-ruang tertutup DPRD.

Kedua, pengalaman masa lalu menunjukkan bahwa pemilihan melalui DPRD justru membuka ruang transaksi politik yang lebih intensif dan sulit diawasi. Politik uang tidak hilang, melainkan menjadi lebih terkonsentrasi dan elitis. Alih-alih “serangan fajar” kepada pemilih, yang terjadi adalah lobi dan negosiasi senyap di balik pintu parlemen. Dari perspektif akuntabilitas, situasi ini justru lebih problematik.

Dengan demikian, efisiensi yang dijanjikan oleh pemilihan kepala daerah melalui DPRD berpotensi menjadi efisiensi semu, yang dibayar mahal dengan menurunnya transparansi dan akuntabilitas demokratis.

Lebih lanjut, dari perspektif ekonomi politik demokrasi, biaya politik yang tinggi tidak dapat dilepaskan dari relasi kekuasaan antara aktor politik, pemodal, dan institusi negara. Pilkada langsung memang menuntut pembiayaan besar, tetapi transparansi relatif lebih memungkinkan karena prosesnya berlangsung di ruang publik dan melibatkan pengawasan masyarakat serta media.

Ketika mekanisme pemilihan dialihkan ke DPRD, ruang publik tersebut menyempit drastis. Proses politik menjadi terkonsentrasi pada aktor-aktor terbatas, sehingga biaya politik justru berpotensi meningkat per kapita, meskipun secara agregat tampak lebih kecil. Dalam kondisi ini, efisiensi anggaran negara dapat tercapai, tetapi dengan harga meningkatnya biaya politik informal yang sulit ditelusuri dan dipertanggungjawabkan.

Selain itu, pemilihan melalui DPRD berpotensi memperkuat politik balas jasa (quid pro quo) antara kepala daerah terpilih dan anggota DPRD. Ketergantungan kepala daerah pada dukungan parlemen daerah sejak awal masa jabatan dapat menciptakan relasi yang tidak seimbang dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Alih-alih memperkuat fungsi pengawasan DPRD, mekanisme ini justru dapat melemahkannya, karena relasi yang terbangun lebih bersifat transaksional daripada institusional. Dalam jangka panjang, kondisi ini berisiko memperluas praktik patronase dan mengaburkan batas antara fungsi representasi, legislasi, dan kepentingan politik jangka pendek.

Dari sudut pandang good governance, efisiensi seharusnya tidak dipahami semata-mata sebagai penghematan biaya, melainkan sebagai keseimbangan antara efektivitas, akuntabilitas, dan transparansi. Kebijakan publik yang dihasilkan dari proses politik yang tertutup dan sarat transaksi berpotensi menimbulkan biaya sosial yang jauh lebih besar, seperti kebijakan yang tidak responsif, rendahnya kepercayaan publik, dan meningkatnya potensi korupsi.

Oleh karena itu, klaim efisiensi pemilihan kepala daerah melalui DPRD perlu ditempatkan dalam kerangka yang lebih luas, yakni efisiensi demokratis, bukan sekadar efisiensi fiskal. Tanpa kerangka ini, efisiensi yang dijanjikan berisiko menjadi ilusi yang mengorbankan kualitas demokrasi lokal.

Hak Politik dan Rasa Memiliki

Pilkada langsung telah menjadi bagian dari pengalaman demokrasi masyarakat Indonesia. Ia bukan sekadar mekanisme memilih pemimpin, tetapi juga sarana pendidikan politik, ekspresi aspirasi, dan pembentukan rasa memiliki terhadap pemerintahan daerah. Hak memilih kepala daerah secara langsung dipersepsikan sebagai hak politik yang konkret dan personal.

Menghapus atau mengurangi hak ini tanpa argumentasi yang kuat dan persuasif berpotensi menimbulkan alienasi politik. Masyarakat dapat merasa dijauhkan dari proses pengambilan keputusan yang berdampak langsung pada kehidupan mereka. Dalam jangka panjang, hal ini dapat memperkuat apatisme politik dan melemahkan kualitas demokrasi itu sendiri.

Dalam perspektif keadilan prosedural, rasa dilibatkan sering kali lebih menentukan penerimaan terhadap hasil politik dibanding hasil itu sendiri. Demokrasi yang mengurangi ruang partisipasi berisiko kehilangan makna substantifnya.

Lebih jauh, pilkada langsung memiliki fungsi sosiologis yang sering luput dari perhitungan teknokratis, yakni sebagai ruang pembelajaran demokrasi di tingkat lokal. Melalui proses kampanye, debat publik, dan pemungutan suara, warga tidak hanya memilih pemimpin, tetapi juga belajar menilai program, rekam jejak, dan visi kebijakan.

Proses ini membentuk kesadaran politik warga dan memperkuat kapasitas masyarakat sebagai subjek demokrasi, bukan sekadar objek kebijakan. Dalam konteks masyarakat majemuk seperti Indonesia, pengalaman demokrasi lokal ini menjadi fondasi penting bagi integrasi sosial dan kohesi politik.

Selain itu, keterlibatan langsung dalam pilkada menciptakan ikatan emosional dan simbolik antara warga dan pemerintahan daerah. Kepala daerah yang dipilih langsung cenderung dipersepsikan sebagai “pemimpin kami”, bukan semata-mata produk kesepakatan elite.

Persepsi ini memiliki dampak nyata terhadap tingkat partisipasi warga dalam program pembangunan, kepatuhan terhadap kebijakan publik, serta kesediaan masyarakat untuk berkorban demi kepentingan bersama. Dengan kata lain, pilkada langsung berkontribusi pada pembentukan social trust yang menjadi prasyarat penting bagi pemerintahan yang efektif.

Sebaliknya, ketika hak memilih secara langsung dihilangkan atau dikurangi, terdapat risiko terjadinya dislokasi psikologis antara warga dan kekuasaan lokal. Pemerintahan daerah dapat dipandang sebagai entitas yang jauh dan elitis, sehingga masyarakat cenderung bersikap pasif, sinis, atau bahkan apatis terhadap proses politik.

Apatisme ini bukan sekadar masalah partisipasi pemilihan, melainkan persoalan serius bagi demokrasi substantif karena mengikis kontrol sosial dan memperlemah mekanisme koreksi dari bawah terhadap penyalahgunaan kekuasaan.

Dalam perspektif sosiologi politik, demokrasi yang sehat tidak hanya diukur dari efektivitas institusinya, tetapi juga dari rasa memiliki (sense of ownership) warga terhadap proses dan hasil politik. Pilkada langsung menyediakan ruang bagi terbentuknya rasa memiliki tersebut, sementara pemilihan melalui DPRD berpotensi mempersempitnya.

Oleh karena itu, perdebatan mengenai mekanisme pilkada tidak dapat dilepaskan dari pertanyaan sosiologis yang lebih mendasar, apakah demokrasi lokal ingin dipertahankan sebagai ruang partisipasi warga, atau direduksi menjadi sekadar prosedur administratif yang efisien tetapi miskin makna sosial.

Masalahnya Struktur, Bukan Mekanisme

Perdebatan mengenai pilkada sering kali terjebak pada dikotomi langsung versus tidak langsung. Padahal, persoalan utama demokrasi lokal di Indonesia terletak pada struktur politik dan institusional yang belum sehat. Lemahnya kaderisasi partai, dominasi oligarki politik, rendahnya integritas penyelenggara, serta inkonsistensi penegakan hukum merupakan akar masalah yang tidak akan selesai hanya dengan mengganti mekanisme pemilihan. Tanpa reformasi partai politik dan penguatan institusi pengawasan, pemilihan melalui DPRD berisiko memperparah problem oligarkisasi lokal. Kepala daerah dapat menjadi lebih bergantung pada elite politik dibanding pada kepentingan publik.

Lebih jauh, persoalan kaderisasi partai politik merupakan simpul krusial yang selama ini diabaikan dalam perdebatan pilkada. Partai politik belum sepenuhnya berfungsi sebagai institusi rekrutmen dan pendidikan politik yang meritokratis. Proses pencalonan kepala daerah sering kali ditentukan oleh kapasitas finansial dan kedekatan elite, bukan oleh rekam jejak kepemimpinan dan kompetensi kebijakan.

Dalam struktur semacam ini, baik pilkada langsung maupun tidak langsung sama-sama rentan menghasilkan pemimpin yang lemah secara substantif. Namun, pemilihan melalui DPRD justru mempersempit ruang koreksi publik terhadap kegagalan kaderisasi tersebut.

Selain itu, dominasi oligarki politik di tingkat lokal tidak dapat dilepaskan dari ketimpangan sumber daya ekonomi dan politik. Aktor-aktor dengan modal besar memiliki kapasitas untuk memengaruhi partai, DPRD, dan proses pengambilan keputusan strategis. Ketika pemilihan kepala daerah dialihkan ke DPRD, konsentrasi kekuasaan ini cenderung semakin menguat, karena jumlah aktor yang harus “dikelola” menjadi lebih sedikit. Akibatnya, kompetisi politik berisiko kehilangan karakter terbukanya dan berubah menjadi arena negosiasi tertutup antar-elite, yang semakin jauh dari kontrol masyarakat.

Di sisi lain, kelemahan institusi pengawasan – baik internal seperti DPRD dan inspektorat daerah, maupun eksternal seperti aparat penegak hukum – memperburuk situasi. Pengawasan yang tidak independen dan penegakan hukum yang selektif menciptakan ruang impunitas bagi penyalahgunaan kekuasaan. Dalam konteks ini, perubahan mekanisme pemilihan tanpa pembenahan serius terhadap institusi pengawasan hanya akan memperkuat rantai ketergantungan politik dan melemahkan prinsip akuntabilitas. Kepala daerah yang terpilih melalui proses elitis cenderung lebih fokus menjaga keseimbangan politik internal daripada memenuhi kepentingan publik secara luas.

Oleh karena itu, reformasi demokrasi lokal seharusnya diarahkan pada pembenahan struktur dan institusi, bukan sekadar pada desain prosedural pemilihan. Penguatan kaderisasi partai, transparansi dan demokratisasi internal partai politik, peningkatan kapasitas serta integritas DPRD, dan konsistensi penegakan hukum merupakan prasyarat utama bagi demokrasi lokal yang sehat. Tanpa agenda reformasi struktural ini, perubahan mekanisme pilkada – apa pun bentuknya – berisiko menjadi solusi semu yang tidak menyentuh akar persoalan dan bahkan memperdalam problem oligarkisasi kekuasaan di tingkat lokal.

Memperbaiki, Bukan Mengurangi

Alih-alih mengembalikan pilkada ke DPRD, agenda yang lebih konstruktif adalah memperbaiki kualitas pilkada langsung. Beberapa langkah yang dapat ditempuh antara lain: memperketat pengaturan dan audit dana kampanye, menurunkan biaya pencalonan melalui reformasi internal partai, memperkuat penegakan hukum terhadap politik uang, serta meningkatkan peran DPRD sebagai lembaga pengawas, bukan pengganti mandat rakyat. DPRD seharusnya diperkuat dalam fungsi kontrol dan legislasi, bukan dijadikan substitusi kedaulatan rakyat. Dengan demikian, keseimbangan antara partisipasi langsung dan representasi dapat tetap terjaga.

Agenda-agenda tersebut tidak bersifat normatif belaka, melainkan menuntut langkah-langkah operasional yang konkret dan terukur. Pertama, pembenahan pilkada langsung harus dimulai dari reformasi pendanaan politik yang lebih tegas dan transparan. Pengaturan batas sumbangan, kewajiban pelaporan real-time, serta audit dana kampanye yang independen dan berkelanjutan perlu ditegakkan secara konsisten. Tanpa transparansi pendanaan, pilkada akan terus menjadi arena investasi politik yang mendorong praktik balas jasa dan korupsi pasca-pemilihan.

Dalam kerangka ini, peran penyelenggara pemilu dan aparat penegak hukum menjadi krusial untuk memastikan bahwa pelanggaran tidak berhenti pada sanksi administratif, tetapi juga berujung pada penegakan hukum yang efektif dan berkeadilan.

Kedua, reformasi internal partai politik merupakan prasyarat utama bagi perbaikan kualitas demokrasi lokal. Partai perlu didorong – bahkan dipaksa melalui regulasi – untuk menjalankan rekrutmen calon kepala daerah secara terbuka, kompetitif, dan berbasis merit. Mekanisme seleksi yang transparan tidak hanya menurunkan biaya politik, tetapi juga meningkatkan kualitas calon yang ditawarkan kepada publik. Tanpa perbaikan fungsi partai sebagai institusi kaderisasi, pilkada langsung akan terus dibebani oleh persoalan kandidat yang tidak siap secara kepemimpinan dan kebijakan.

Ketiga, penguatan DPRD sebagai lembaga pengawas harus diarahkan pada peningkatan kapasitas, integritas, dan independensinya. DPRD perlu diposisikan sebagai penyeimbang kekuasaan eksekutif daerah melalui fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan yang efektif. Penguatan ini dapat dilakukan melalui peningkatan standar etika, transparansi kerja parlemen daerah, serta mekanisme partisipasi publik dalam proses legislasi dan pengawasan. Dengan peran yang kuat dan kredibel, DPRD justru akan menjadi mitra kritis kepala daerah, bukan sekadar bagian dari transaksi politik kekuasaan.

Keempat, demokrasi lokal yang sehat juga mensyaratkan keterlibatan masyarakat sipil dan media yang aktif. Pendidikan politik, akses informasi yang terbuka, serta ruang partisipasi publik yang bermakna perlu diperluas agar masyarakat tidak hanya hadir sebagai pemilih lima tahunan, tetapi juga sebagai pengawas berkelanjutan terhadap kinerja pemerintah daerah.

Dengan kombinasi pilkada langsung yang diperbaiki, partai politik yang direformasi, DPRD yang diperkuat, serta masyarakat sipil yang berdaya, demokrasi lokal dapat berkembang secara lebih matang tanpa harus mengorbankan prinsip kedaulatan rakyat.

Epilog

Pemilihan kepala daerah melalui DPRD mungkin dapat dibenarkan secara konstitusional, tetapi dalam konteks sosial-politik Indonesia saat ini, ia membawa risiko serius bagi demokrasi lokal. Efisiensi tidak boleh dibayar dengan pengurangan partisipasi rakyat, dan stabilitas tidak boleh dicapai dengan mengorbankan legitimasi.

Demokrasi memang tidak pernah murah dan tidak selalu rapi. Namun, jalan keluar dari problem demokrasi bukanlah dengan mengurangi demokrasi itu sendiri, melainkan dengan memperbaiki kualitas dan integritasnya. Di titik inilah, perdebatan mengenai pilkada seharusnya ditempatkan: bukan sebagai pilihan mundur ke masa lalu, tetapi sebagai dorongan untuk membangun demokrasi lokal yang lebih matang, bertanggung jawab, dan berkeadilan.

Pilihan atas desain pilkada bukan sekadar soal efisiensi tata kelola, melainkan cerminan arah demokrasi yang ingin dibangun. Negara yang percaya pada kedewasaan warganya akan memilih jalan yang memperluas partisipasi, sekalipun penuh tantangan, ketimbang jalan pintas yang mengonsentrasikan kekuasaan pada segelintir elite.

Dalam konteks Indonesia sebagai negara hukum demokratis, menjaga pilkada langsung – dengan segala pembenahan yang diperlukan – adalah bagian dari komitmen untuk menempatkan rakyat bukan hanya sebagai objek pemerintahan, tetapi sebagai subjek utama yang menentukan masa depan daerahnya sendiri. Dari sinilah demokrasi lokal memperoleh makna, legitimasi, dan daya tahannya.